ШАХРАЙ Сергей Михайлович
Руководитель аппарата Счетной палаты РФ
Родился 30 апреля 1956 года в г.Симферополе Крымской области в семье военнослужащего, русский.
Школу окончил с золотой медалью. В 1978 году с отличием окончил юридический факультет Ростовского университета и поступил в аспирантуру Московского государственного университета (МГУ). Окончил аспирантуру в 1982 году. В 2004 году окончил Финансовую академию при Правительстве Российской Федерации.
Доктор юридических наук. Кандидатскую диссертацию защитил в 1981 году по теме: "Влияние федеративной природы ЧССР на организацию и деятельность Федерального собрания" (научный руководитель - профессор Златопольский). Докторскую диссертацию защитил 3 ноября 2005 года в Санкт-Петербургском Университете МВД России по теме: "Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии и практики)".
В 1982-87 - ассистент юридического факультета МГУ. С 1987 по 1990 год - заведующий лабораторией правовой информатики и кибернетики МГУ.
Был членом КПСС с 1988 года, вышел из партии 20 августа 1991 года.
В 1989 году как специалист по правовой информатике был приглашен в качестве общественного консультанта в Комитет Верховного Совета (ВС) СССР по законодательству, возглавлявшийся тогда Сергеем Алексеевым. Был автором юридической части алгоритма электронной системы, которая использовалась на сессиях ВС СССР.
В январе 1990 года был выдвинут кандидатом в народные депутаты РСФСР трудовым коллективом конструкторского производственного объединения "Стрела" (г.Калининград Московской обл.). На выборах выступал с демократической программой, но не связывал себя с блоком кандидатов "Демократическая Россия". 18 марта 1990 избран депутатом по 10 Центральному избирательному округу Московской области (города Калининград, Мытищи, Долгопрудный и др.).
Накануне открытия I съезда народных депутатов РСФСР Шахрай выступил в газете "Известия" со статьей, в которой он высказывал свои соображения по поводу того, как нужно организовать работу съезда. Активность Шахрая на подготовительных собраниях способствовала росту его популярности среди депутатов.
На Съезде народных депутатов участвовал в создании депутатской группы "Смена" (группа, изначально сформированная преимущественно по возрастному принципу и на том этапе, в большинстве своем, союзная "Демократической России"). Одновременно состоял в группе "Коммунисты России", считая, что демократически настроенные коммунисты тоже должны иметь в ней свой голос (координатором и одним из сопредседателей этой группы был доктор юридических наук Игорь Братищев, преподаватель Шахрая во время его учебы в Ростове). Осенью 1990 года, перед II Съездом народных депутатов вместе с М.Малеем и Д.Волкогоновым выступил инициатором создания новой депутатской группы "Левый центр". В начале 1991 года вышел из группы "Коммунисты России" и вступил в новую группу "Коммунисты за демократию" во главе с полковником Руцким. В мае 1991 значился в списках трех депутатских групп: "Левый Центр", "Смена", "Коммунисты за демократию". Вышел из группы "Смена" в 1991 году в результате разногласий с ее лидером Андреем Головиным. После введения осенью 1991 года принципа "один депутат - в одной фракции" во фракциях не состоял, но в ноябре 1992 года зарегистрировался в индивидуальном порядке в блоке "Коалиция реформ".
На I Съезде народных депутатов (май - июнь 1990) кандидатура Шахрая неоднократно выдвигалась Председателем Верховного Совета Б.Н.Ельциным на должность заместителя Председателя ВС РСФСР, но ни разу не набирала необходимого числа голосов. Во время одного из голосований многие депутаты-демократы уехали на могилу академика Сахарова, и Шахраю не хватило 17 голосов. После очередной неудачи с выдвижением Шахрая на II Съезде (декабрь 1990) Ельцин заявил, что этот пост останется вакантным.
На I сессии Верховного Совета РСФСР 3 июля 1990 года избран председателем ключевого Комитета ВС РСФСР по законодательству и стал правой рукой Ельцина в юридических вопросах.
В период работы в ВС РСФСР Шахрай проявил себя как высококвалифицированный юрист-правовед; редактировал ряд поправок, вносимых группой "Левый центр" на рассмотрение II съезда народных депутатов России. Последовательно голосовал за частную собственность на землю.
В июле 1991 года на I этапе V Съезда народных депутатов баллотировался на освободившийся пост Председателя ВС РСФСР при поддержке части демократического крыла Съезда народных депутатов. Получил в первом туре 124 голоса (третье место после Бабурина и Хасбулатова)
19 июля 1991 года, приступив к формированию своей Администрации, Б.Н.Ельцин назначил Шахрая Государственным советником РСФСР по правовым вопросам и членом Госсовета РСФСР по должности (Госсовет как коллегиальный орган упразднен в ноябре 1991 года, одновременно с формированием Правительства Гайдара). Распоряжением Президента от 30 сентября 1991 введено обязательное визирование Государственным советником по правовой политике проектов указов и распоряжений Президента.
В октябре 1991 года подал в отставку с поста председателя парламентского комитета по законодательству в знак протеста против отказа депутатов отложить по просьбе Президента повсеместные выборы глав региональных и местных администраций. 15 ноября 1991 года освобожден от обязанностей председателя комитета ВС по законодательству, но остался членом Комитета (новым председателем 21 ноября стал М.Митюков).
На Беловежских переговорах лидеров России, Украины и Белоруссии 7-8 декабря 1991 года, приведших к ликвидации СССР и созданию СНГ, входил (вместе с Геннадием Бурбулисом, Андреем Козыревым и Егором Гайдаром) в состав российской части рабочей группы, вырабатывавшей текст Соглашения об образовании СНГ.
9 декабря 1991 года возглавил Комиссию по подготовке проекта Закона "О реабилитации казачества".
В 1991-1992 гг. участвовал во главе и в составе российских делегаций в переговорах с Украиной. Дипломатические способности Шахрая неоднократно помогали снять напряжение, возникавшее между странами после чересчур решительных выступлений президентов Ельцина и Кравчука. Весной 1992 провел переговоры с делегациями прибалтийских республик, в ходе которых решена проблема статуса российских войск и военных пенсионеров на их территориях.
12 декабря 1991 вместе с другими авторами Беловежских соглашений отстаивал в Верховном Совете РСФСР необходимость ратификации соглашений и денонсации Союзного договора 1922 года. Заявил, что Союзный договор во-первых никогда не был заключен представителями сторон, а во-вторых если и действовал, то утратил силу с принятием Конституции 1936 года, но тем не менее его надо денонсировать "для юридической чистоты", поскольку так поступили парламенты Украины и Белоруссии. В ответ на сомнения относительно возможности ратификации документа противоречащего Конституции РСФСР без решения Съезда народных депутатов сказал, что ратификация международных договоров - прерогатива Верховного Совета, а не Съезда, и что подписывая договор, государство "берет на себя обязательства затем привести нормы национального права, в том числе конституционные, в соответствие с заключенным договором".
Верховный Совет, несмотря на преобладание в его составе левой и центристской оппозиции, решения о ратификации и денонсации принял.
В тот же день Президент издал указ о назначении Шахрая заместителем Председателя Правительства, курирующим Министерство юстиции, Агентство федеральной безопасности, МВД и Госкомнац, а также о создании Государственно-правового управления Президента РСФСР (ГПУ). Шахраю поручено подготовить Положение о ГПУ, а указом от 27 декабря 1991 на него было возложено руководство ГПУ, что, как он объяснял Верховному Совету, не означало назначения его на должность начальника. В приложенной к указу структуре ГПУ в качестве главы этого ведомства, тем не менее, значился "заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации". Указом от 27 декабря 1991 утверждено Положение о ГПУ. К его функциям отнесены, в частности, подготовка заключений: по поступающим на подпись Президенту законам и реализации права вето; по приостановлению решений органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и законам РФ; по проектам межгосударственных договоров и соглашений; подготовка предложений по вопросам гражданства, помилования и награждения, взаимодействие с аппаратом Верховного Совета, Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами, Прокуратурой, соответствующими органами суверенных государств и субъектов РФ. Глава ГПУ, в одних абзацах именуемый его начальником, а в других - руководителем, а также его замы, наделены правом представлять Президента на Съезде народных депутатов, в Верховном Совете и их органах; давать по поручению Президента разъяснения решений Президента и Правительства; принимать участие в заседаниях Правительства при рассмотрении вопросов, отнесенных к компетенции ГПУ. Начальник ГПУ подотчетен непосредственно Президенту (а не через Госсекретаря, Руководителя Администрации или кого-либо еще).
В начале марта 1992 года Шахрай возглавил созданную Указом Ельцина межведомственную Комиссию по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при правительстве Российской Федерации.
19 декабря 1991 указом Президента курируемые Шахраем МВД и АФБ были объединены с союзным МВД и Межреспубликанской службой безопасности в суперведомство - Министерство безопасности и внутренних дел (МБВД) России во главе с В.Баранниковым. Верховный Совет предложил Президенту отменить указ, а группа народных депутатов обратилась в Конституционный Суд с просьбой признать его неконституционным. На процессе 14 января президентскую сторону представлял Шахрай (несмотря на то, что в свое время он высказывался против указа), а депутатов - М.Митюков. Шахрай, выступая в защиту указа, делал ряд существенных оговорок (высказывался за автономность органов госбезопасности, настаивал на выводе из подчинения МБВД внутренних войск и переподчинении их Государственному Совету России). Процесс был президентской стороной проигран, и 15 января 1992 Президент был вынужден отменить указ об объединении силовых ведомств. Шахрай заявил, что Президент будет выполнять решение Конституционного Суда, однако выразил сожаление по поводу решения, назвав его "не юридическим, а политическим".
В апреле 1992 года Шахрай опубликовал собственный (в соавторстве с С.С.Алексеевым) проект Конституции России, который в сравнении с другими тогдашними проектами выглядел как дающий президенту почти монархическую власть. Проект сыграл роль противовеса "Советскому" проекту Ю.М.Слободкина, в результате чего официальный "парламентско-президентский" проект О.Г.Румянцева оказался золотой серединой.
ГПУ и его руководство подчинялось лично Президенту Российской Федерации. Часть структурных подразделений ГПУ дублировали деятельность ряда законопроектных управлений Министерства юстиции. В ведение ГПУ перешли также несколько отделов из Управления делами Администрации Президента (вопросы развития Федерации, национальных проблем, правоохранительных органов, обороны).
Превращением советника по правовой политике (начальника ГПУ) в правую руку Президента (которая пишет указы) были недовольны не только политические оппоненты Шахрая в парламенте С.Бабурин и О.Румянцев, но и министр юстиции Н.Федоров, полагавший что его ведомство также вправе претендовать на роль основного органа правовой экспертизы проектов.
Все это, а также начавшийся массовый переход в ГПУ опытных работников аппарата Верховного Совета вызвало обиду у некоторых руководителей ВС (в первую очередь, у Руслана Хасбулатова) и привело к ухудшению отношений с Юрием Петровым (в то время - глава Администрации Президента) и Николаем Федоровым (министр юстиции). Особенно острый конфликт между Федоровым и Шахраем возник по поводу законопроекта "Об обеспечении действия законодательства РФ", разработанного в ГПУ. Игнорируя обвинения в антиконституционности этого документа, раздающиеся со стороны Федорова, Шахрай отстаивал свое детище, заявляя при этом, что в стране пока нет ни демократии, ни правового государства, а потому без закона о невыполнении законов не обойтись. По его мнению, Россия - страна специфическая, требующая нетривиальных подходов и "правового воображения".
31 марта 1992 года, незадолго до открытия VI съезда народных депутатов России, Шахрай подал прошение об отставке с поста вице-премьера, выразив в ряде интервью несогласие с некоторыми аспектами политики Ельцина и Гайдара.
1 апреля Верховный Совет рассматривал вопрос о прекращении депутатских полномочий Шахрая, поскольку он является членом Правительства. Р.И.Хасбулатов предложил не придавать значения сообщениям прессы о предполагаемой отставке Шахрая, поскольку никаких заявлений от Шахрая в ВС не поступало. Было решено отложить вопрос до 3 апреля для выяснения обстоятельств. 3 апреля в парламенте было зачитано письмо Ельцина с просьбой отложить решение вопроса о депутатских полномочиях Шахрая, поскольку вопрос об отставке будет рассмотрен в ближайшие дни, а также в связи с болезнью Шахрая.
Вначале Президент не принял отставку Шахрая, но, идя навстречу пожеланиям депутатов, урезал некоторые его полномочия. 4 апреля 1992 была утверждена новая редакция Положения о ГПУ, из которого исчезла строчка о прямой подотчетности начальника ГПУ Президенту. Вместо взаимодействия с аппаратом ВС и остальными государственными органами появилась запись о взаимодействии с аппаратАМИ всех этих органов. Всеобъемлющее право представлять Президента на Съезде и в ВС заменено правом "выполнять поручения Президента РФ по вопросам, рассматриваемым в ВС РФ и его органах". За несколько дней до этого распоряжением Президента было установлено, что его представитель при рассмотрении законопроекта в Верховном Совете назначается каждый раз одновременно с внесением законопроекта.
20 апреля 1992, за день до рассмотрения VI Съездом народных депутатов вопроса о прекращении депутатских полномочий министров и председателей госкомитетов, Шахрай был освобожден от должности заместителя Председателя Правительства "в связи с реорганизацией структур Правительства, изменением системы управления Министерством безопасности, Министерством внутренних дел, Министерством юстиции РФ и личной просьбой".
На время отпуска Шахрая руководитель администрации Президента Юрий Петров назначил исполняющим обязанности руководителя ГПУ Руслана Орехова. По настоянию Шахрая Президент отменил это решение и назначил и.о. руководителя ГПУ А.Котенкова.
22 мая 1992 на должность начальника Государственно-правового управления по рекомендации Шахрая был назначен его заместитель Александр Котенков, таким образом Шахрай перестал быть и.о. начальника этого управления. 23 мая вышло распоряжение Президента, устанавливающее, что представителем Президента в органах законодательной, исполнительной и судебной власти РФ является по должности госсекретарь Бурбулис. В тот же день Шахрай, Бурбулис и М.А.Федотов назначены представителями Президента при рассмотрении в Конституционном Суде "дела КПСС". Одним из мотивов своей отставки из ГПУ Шахрай в этот период называл противоречия, возникавшие между ним и тогдашним руководителем Аппарата Президента Ю.В.Петровым, которого радикалы из "Демократической России" в этот период разоблачали как главу "номенклатурного заговора" в окружении Президента.
Отставка Шахрая с последней его должности - госсоветника по правовой политике - была предрешена еще 6 мая 1992 указом о постепенном преобразовании должностей государственных советников в должности советников Президента с сокращением их полномочий. 15 июня 1992 последовал указ об освобождении Шахрая от должности Госсоветника с формулировкой "по его просьбе", после чего должность госсоветника (советника) по правовой политике прекратила существование. Отставка с последней должности позволила ему сосредоточиться на обязанностях представителя Президента в Конституционном Суде на процессе по делу КПСС. Результатом процесса, продлившегося более полугода (26 мая - 30 ноября 1992), стало компромиссное решение.
Всего в 1992 - 1995 гг. С.М.Шахрай участвовал в рассмотрении 5 дел в Конституционном Суде: четыре раза - как представитель президентской стороны - "дело МБВД" (январь 1992), "дело КПСС" (май-ноябрь 1992), "мордовское дело" (май-июнь 1993) и "чеченское дело" (июль 1995); а однажды - как один из трех депутатов, внесших ходатайство - "дело о газете "Известия" (май 1993). Два процесса сторона, которую представлял Шахрай, выиграла; два (МБВД и мордовское дело) проиграла и по одному (дело КПСС) добилась компромиссного решения.
Еще до завершения процесса по делу КПСС Шахрай был вновь призван в Правительство, поводом к чему явилось обострение межнациональных отношений в Северной Осетии и Ингушетии и введение 2 ноября чрезвычайного положения на территориях обеих республик. Указом от 4 ноября 1992 Шахрай назначен председателем Госкомитета РФ по национальной политике (Госкомнац) и заместителем Председателя Правительства с указанием приступить к исполнению обязанностей с 25 ноября. 11 ноября президент переиграл сроки и поручил Шахраю приступить к обязанностям немедленно, назначив его одновременно членом Совета Безопасности и главой Временной администрации района ЧП (занимал эту должность до 17 декабря 1992, предшественник - Г.С.Хижа, наследник - А.А.Котенков), Шахрай уже 12 ноября отбыл в г.Владикавказ.
24 ноября 1992 Шахрай был утвержден Верховным Советом РФ в должности члена Совета безопасности, оставшись за историю СБ единственным его членом, назначенным с согласия парламента (членство Шахрая в Совете безопасности было впоследствии подтвержено президентскими указами о составе СБ 20 октября 1993 и 31 января 1994 года).
Предшественник Шахрая в Госкомнаце Валерий Тишков объяснял свое смещение тем, что он не захотел визировать подготовленный Шахраем проект указа о казачестве. Считая, что казаков можно и необходимо сделать союзниками российской власти и нейтрализовать опасную перспективу превращения казачества в отряд оппозиции, Шахрай (в отличие от Тишкова) всячески способствовал тому, чтобы интересы казачьего движение находили отражение в законодательных актах и правительственных постановлениях. При этом Шахрай пытался покровительствовать одновременно обеим ветвям казачьего движения - как т.н. "белому" (Союзу казачьих войск России атамана Георгия Кокунько), так и бывшему т.н. "красному" (Союзу казаков атамана Александра Мартынова).
VII Съезд народных депутатов России 14 декабря 1992 года прекратил депутатские полномочия Шахрая в связи с его переходом на работу в Правительство.
14 января 1993 С.Шахрай и Р.Абдулатипов подписали с руководителями парламента Чеченской Республики протокол о намерении подготовить договор о распределении полномочий. Протокол был дезавуирован президентом Чечни Дудаевым, который вскоре разогнал парламент.
24 января 1993 Госкомнац, возглавляемый Шахраем, переименован в Государственный комитет РФ по делам Федерации и национальностей (Госкомфедерация) и получил функции осуществления региональной политики на всей территории России.
В марте 1993 года Президент Ельцин намеревался вынести на референдум 25 апреля подготовленный Шахраем и С.С.Алексеевым проект Конституции, но по решению Съезда народных депутатов на референдум были вынесены другие вопросы. Тем не менее, Президент опубликовал этот проект и назвал его своей политической платформой к референдуму.
После референдума 25 апреля 1993 года Шахрай заявил, что в силу итогов референдума Верховный Совет и Съезд должны отменить или приостановить свои последние решения, направленные на свертывание экономической реформы. Как считал вице-премьер, народные депутаты потеряли право отрешать от должности Президента, отправлять в отставку правительство, а также принимать новую Конституцию.
В мае 1993 года стал руководителем рабочей группы Совета глав республик вместо Юрия Скокова. Председательствовал на заседаниях группы субъектов Федерации на Конституционном совещании. По предложению Шахрая Совещание постатейно рассмотрело его проект и проект Конституционной комиссии ("проект Румянцева") с целью объединения лучшего из обоих текстов. Концепция Шахрая (Президент - гарант Конституции и арбитр в спорах ветвей власти и регионов) легла в основу проекта, выработанного Конституционным совещанием и принятого на референдуме в декабре 1993.
Вел работу по созданию из руководителей регионов Совета Федерации, на который пытался опереться Президент Ельцин в своем противостоянии парламенту.
В июне 1993 года выступил за создание "партии регионов" с целью сохранения единства России путем обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации. Тогда же говорил, что не исключает для себя возможности баллотироваться на пост Президента РФ.
После указа Президента о роспуске парламента выражал, по воспоминаниям Гайдара, сомнения в его осуществимости, но вскоре возглавил по распоряжению Ельцина рабочую группу по правовому обеспечению реализации указа. В интервью "Общей газете" сказал: "...Этот шаг должен быть логическим завершением серии последовательных шагов Президента, и делать его надо было в июле. ...Указ этот я не визировал, но поскольку остался в правительстве, я согласился с решением Президента и премьера, согласился с их аргументацией, что это единственно возможный выход сейчас". На вопрос, собирается ли он выставлять свою кандидатуру на досрочных президентских выборах, назначенных было на 12 июня 1994, отвечал, что конечно когда-нибудь будет Президентом, но сейчас он работает в команде Ельцина и на ближайших выборах выставляться не станет.
30 сентября по распоряжению Ельцина возглавил рабочую группу по правовому обеспечению реализации указа 1400, которая занималась разработкой указов о реформе региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Безуспешно пытался содействовать достижению компромисса между Ельциным и лидерами регионов на основе согласия президентской стороны с одновременными перевыборами президента и парламента. Высказывался против прямых выборов в верхнюю палату будущего Федерального Собрания, за формирование Совета Федерации из руководителей регионов. Был противником повсеместного роспуска Советов и даже намекал, что в случае, если такое решение будет принято, он может уйти в отставку. В октябре заместителем Шахрая в Госкомфедерации распоряжением главы правительств был назначен Рамазан Абдулатипов.
События 4 октября 1993 года назвал "эпизодом гражданской войны, из которого нет юридического выхода".
17 октября 1993 года провел учредительный съезд Партии Российского единства и согласия (ПРЕС), на котором избран лидером ПРЕС. В Федеральный Совет партии вошли несколько известных политиков из Правительства и президентской Администрации: А.Шохин, С.Станкевич. Р.Абдулатипов, А.Котенков. В создании партии участвовали главы администраций нескольких областей России и члены правительств республик в составе России. В поддержку ПРЕС неоднократно высказывался Президент Татарстана М.Шаймиев. Шахрай приветствовал данное журналистами определение ПРЕС как "провинциальной партии". Еще одно популярное определение ПРЕС - "партия Госкомнаца". Популярности партии среди глав регионов способствовала занимаемая Шахраем должность, означавшая, кроме прочего, причастность к распределению денежных средств между бюджетами субъектов Федерации.
20 октября 1993 года Указом Президента Шахрай был снова назначен членом Совета Безопасности России.
26 октября 1993 года возглавил выдвинутый Федеральным Советом ПРЕС общефедеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы. Во время избирательной кампании ПРЕС представляла себя как консервативную альтернативу блоку "Выбор России". С.Шахрай провозгласил полную поддержку деятельности премьер-министра В.Черномырдина и обещал, что после выборов ПРЕС станет ведущей силой при формировании нового правительства. Несмотря на поддержку указа 1400 в документах ПРЕС, в руководстве партии и ее предвыборном списке были и сторонники роспуска прежнего парламента (Ю.Калмыков), и центристы (К.Затулин), и участники парламентского сопротивления (Р.Абдулатипов). В список вошли 4 министра (С.Шахрай, А.Шохин, Ю.Калмыков, Г.Меликьян), несколько соратников Шахрая по ГПУ и будущий Председатель Конституционного Суда В.А.Туманов.
Список ПРЕС получил на выборах 3.620.035 голосов (6.73%) и 18 мест в Государственной Думе по общефедеральному округу. Четыре депутата, выдвинутых ПРЕС, избраны в одномандатных округах. В Совет Федерации прошли 4 выдвиженца ПРЕС, в том числе Рамазан Абдулатипов, ставший заместителем председателя палаты.
Во время предвыборной кампании брал отпуск за свой счет "чтобы не вести предвыборную кампанию за государственный счет". Добровольно опубликовал декларацию о доходах и призвал к тому же других лидеров избирательных блоков. Выражал намерение стать председателем Государственной Думы.
10 января 1994 года Госкомфедерация преобразована в Министерство РФ по делам национальностей и региональной политике (Миннац). 20 января Шахрай назначен Министром и освобожден от должности вице-премьера. 14 февраля указом Президента включен в Президиум Правительства, в который до этого входили только премьер и его замы.
В Думе возглавил фракцию ПРЕС, в которую, наряду с 20 депутатами собственно от ПРЕС, вступили 10 депутатов "Финансово-промышленной группы" во главе с Марком Горячевым. Выдвинут фракцией на пост Председателя Государственной Думы. Шахрай, заявив, что по профессиональным качествам к этой роли готовы только два человека: он сам и А.Лукьянов, ради согласия снял свою кандидатуру в пользу В.Медведева (лидера группы "Новая региональная политика").
23 февраля 1994 фракция ПРЕС была одним из инициаторов пакета постановлений, включающего политическую амнистию (по событиям августа 1991, 1 мая 1993 и сентября - октября 1993), экономическую амнистию для хозяйственников, осужденных за нарушение инструкций, уголовную амнистию, Меморандум о согласии и отмену парламентского расследования событий 21 сентября - 4 октября 1993 (так называемый "большой пакет"). После принятия амнистии прогайдаровская пресса объявила Шахрая предателем дела демократии и внутренним врагом президента Ельцина. Тем не менее, в марте - апреле 1994 С.Шахрай и А.Шохин получили портфели заместителей Председателя Правительства.
26-27 февраля 1994 года провел I съезд Партии Российского единства и согласия, на котором был избран Председателем ее Федерального Совета.
В марте 1994 по предложению Шахрая Государственная Дума приняла постановление "О политическом урегулировании отношений федеральных органов государственной власти с органами государственной власти Чеченской Республики". В постановлении Президенту и Правительству было рекомендовано подготовить Договор о разграничении полномочий с Чеченской Республикой, для чего провести консультации с представителями органов власти Чеченской Республики, а также всех политических партий и движений. Условием для подписания такого договора ставилось проведение в Чечне свободных выборов в высшие органы власти Чечни и выборов депутатов Совета Федерации и Государственной Думы. Как объяснял Шахрай, целью постановления было снять препятствия в проведении переговоров с Дудаевым, возведенные постановлением V Съезда народных депутатов о признании незаконными выборов 1991 года в Чечне. В то же время постановление было сформулировано таким образом, что позволяло вести переговоры равного уровня и с Дудаевым, и с оппозицией из Надтеречного района, и с представителями разогнанного в 1991 году Верховного Совета Чечено-Ингушетии.
7 апреля 1994 года Шахрай в третий раз был назначен заместителем Председателя Правительства. 16 мая 1994 уступил должность министра РФ по делам национальностей и региональной политике Н.Д.Егорову, оставшись вице-премьером, курирующим Миннац, а также Минюст и средства массовой информации.
Возглавлял с федеральной стороны подготовку Договора с Татарстаном, подписанного в феврале 1994. 20 июля 1994 назначен председателем Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В сентябре 1994 поддержал мнение Союза губернаторов России о нецелесообразности выборов глав местных администраций до 1996 года, заявив, что отказ от выборов "будет способствовать стабилизации экономической и политической ситуации в стране".
По мнению Шахрая, высказанному в сентябре 1994 года, "в стране сейчас только два человека, способных сформировать правительство как структуру, опирающуюся на финансово-промышленную основу. Это Черномырдин и Лужков". "...Стоит высунуться на федеральный уровень, как начнут бить со всех сторон. Поэтому от президентства Лужков будет отказываться до последнего. Но может попасть и в ситуацию, когда его будут на коленях уговаривать или просто прикажут стать Президентом те, кому уже не хватает бюджета Москвы". Это высказывание Шахрая было вскоре использовано противниками мэра Москвы Юрия Лужкова и союзной с ним "Группы "Мост" в новом туре борьбы придворно-правительственных группировок в ноябре-декабре 1994 г.
Осенью 1994 года выявилось различие в подходах Шахрая и Егорова к вариантам решения чеченской проблемы. Впоследствии Шахрай говорил, что беда России не в отсутствии национальной политики в отношении Чечни, а в "множественности таких политик". После неудачной попытки смещения Дудаева силами чеченской оппозиции выбор был сделан в пользу "егоровского" силового варианта. 7 декабря 1994 года Егоров стал заместителем Председателя Правительства, курирующим свое министерство - таким образом из ведения Шахрая изъята национальная политика (причем еще в октябре Президент запретил ему заниматься "чеченским направлением"). Шахрай охарактеризовал разграничение вице-премьерских полномочий между ним и Егоровым следующим образом: Егоров назначен "вице-премьером по Чечне", а он, Шахрай, - "вице-премьером по шишкам", которые он получает за те решения, в выработке которых участия не принимал.
После провала попытки свержения Дудаева в конце ноябре - начале декабря 1994 г., предпринятой при активном участии российских военных, Шахрай на закрытых заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, а также в выступлениях перед журналистами изложил собственный план поэтапного решения "чеченского вопроса". Чеченская республика (ЧР) - безусловный субъект Федерации, и уходить из Чечни нельзя. Сначала необходимо разоружение участников внутричеченского конфликта ("если нужно - силой"), затем - социально-экономическое возрождение республики, создание условий для выборов и референдума по конституции ЧР и, наконец, переговоры с федеральными властями по вопросу о разграничении полномочий и заключение соответствующего договора (по образцу Татарстана). Власть Джохара Дудаева нелегитимна , и вести переговоры с ним можно не как с президентом, а как с "участником конфликта".
В мае 1995, после выступления Шахрая против акционирования первого канала телевидения, курирование средств массовой информации перешло к новому вице-премьеру В.Н.Игнатенко, а за Шахраем остался один Минюст.
25 апреля 1995 сообщил о намерении ПРЕС вступить в "избирательное движение Черномырдина" через несколько часов после заявления Черномырдина о намерении создать такое движение.
В июле 1995 года вместе с Ю.Батуриным и О.Кутафиным отстаивал в Конституционном Суде в качестве представителя Президента оспоренную Советом Федерации и группой депутатов Государственной Думы правомерность указов о восстановлении конституционного порядка и разоружении вооруженных формирований в Чеченской Республике. Процесс закончился практически полной победой президентской стороны.
30 августа 1995 объявил о своем выходе из Совета движения "Наш дом - Россия" - "чтобы сохранить свою партию", т.к., по его мнению, "строительство НДР пошло по пути форсированного создания партии закрытого типа с жесткими структурами... Ни в программных документах, ни в реальных шагах Правительства не находят развития основные позиции ПРЕС - становление реального местного самоуправления и федерализма... проект бюджета на 1996 год - проект бюджета унитарного государства". По словам Шахрая, ПРЕС к этому времени выдала своим членам 31 тысячу партийных билетов.
Уход Шахрая с должности куратора региональной политики (означавшей, кроме прочего, причастность к распределению денежных средств между бюджетами субъектов Федерации) и создание новой "партии власти" во главе с премьером ослабили влияние ПРЕС. От участия в партии отошли почти все главы администраций.
Численность фракции ПРЕС к концу полномочий Думы I созыва снизилась с 33 (апрель 1994) до 12 (декабрь 1995) человек. Причинами этого были: исключение, несогласие с позицией Шахрая в чеченском вопросе, ухудшение отношений Шахрая с президентом Башкирии Рахимовым (после утверждений Шахрая о подготовке в Башкирии чеченских боевиков), несогласие одних депутатов с вступлением ПРЕС в НДР, других - с выходом ПРЕС из НДР, и, наконец, необходимость поддержания необходимой численности в новых проправительственных депутатских группах "Россия" и "Стабильность".
Выдвижение партией собственного федерального списка кандидатов сопровождалось рядом оригинальных инициатив (предложение провести выборы по спискам, а затем аннулировать их итоги, предложение брать с каждой участвующей в выборах организации избирательный залог в несколько миллиардов рублей и т.п.). Возглавил Федеральный список кандидатов ПРЕС, в первую тройку которого вошли малоизвестные В.А.Быков и В.И.Иванков. ПРЕС получила на выборах 12 декабря 1995 245.977 голосов (0.36%), но сам Шахрай был избран депутатом по одномандатному округу в Ростовской области и вступил в группу "Российские регионы". Максимального результата федеральный список ПРЕС достиг в округе, где баллотировался Шахрай - 3.93%.
Сразу после избрания подал в отставку с поста заместителя Председателя Правительства, которая была удовлетворена Президентом 5 января 1996. 18 января 1996 был освобожден от обязанностей члена Совета Безопасности. При этом остался председателем Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.
В июне 1996 года вместе с И.П.Рыбкиным и Б.Г.Федоровым заявил об очередном объединении всех демократических сил и учреждении Всероссийского демократического союза (ВДС).
На президентских выборах 1996 года поддержал кандидатуру Б.Н.Ельцина. Распоряжением президента N358-р от 9 июля 1996 года получил благодарность президента Ельцина за активное участие в организации и проведении выборной кампании Президента РФ.
Указом Президента РФ 7 декабря 1996 года был назначен представителем Президента РФ в Конституционном Суде РФ. В качестве условия принятия новой должности потребовал от Президента предоставления ему права визирования всех нормативных указов Президента (поскольку они могут быть оспорены в КС). В связи с этим 22 января 1997 сложил депутатские полномочия в Думе.
Указом Президента РФ N343 от 12 апреля 1997 года был утвержден членом российской части совместной комиссии по обобщению результатов всенародного обсуждения проекта Устава Союза Беларуси и России.
16 апреля 1997 г. вошел в состав Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ.
В мае 1997 года Указом Президента был утвержден председателем в новом составе Комиссии при Президенте по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Указом Президента РФ от 15 января 1998 был введен в состав Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности.
27 июня 1998 на V съезде ПРЕС Шахрай назвал главными претендентами на пост Президента РФ Александра Лебедя и Юрия Лужкова и сообщил, что ПРЕС намерена поддержать Лужкова. Он также заявил, что в сложившихся условиях ПРЕС "будет вынуждена объявить об отказе в поддержке политики правительства РФ.
29 июня 1998 года Указом Президента РФ был освобожден от обязанностей полномочного представителя Президента РФ в КС (на которой Шахрая сменил его предшественник М.А.Митюков).
15 июля 1998 освобожден от должности главы Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которую возглавлял почти 4 года, и покинул Старую площадь.
За 4 года, в течение которых Комиссию возглавлял Шахрай, было подписано 42 договора с 46 субъектами Федерации, последним - 16 июня 1998 - был подписан договор с Москвой. Новый председатель Комиссии - заместитель руководителя Администрации Президента РФ В.В.Путин - прекратил подписание договоров, а став в 2000 году Президентом, переименовал Комиссию: слово "договоров" было заменено словом "предложений", а в конце названия добавлено словосочетание "и органами местного самоуправления". К весне 2003 года 33 договора были расторгнуты по согласию сторон, а остальные 9 утратили силу в июле 2005 года по закону, инициированному Президентом Путиным.
С 1997 по 2000 год - член Совета директоров ОАО "Газпром-Медиа". В течение некоторого времени входил в руководство АФК "Система".
20 октября 1998 года был назначен советником председателя Правительства РФ (Е.М.Примакова) по юридическим вопросам.
В Правительствах С.Степашина (май - август 1999) и В.Путина (с августа 1999) сохранил должность в секретариате премьера, но был выведен за штат.
На выборах в Государственную Думу в 1999 году значился в первоначальном варианте федерального списка блока "Отечество - Вся Россия", но был вычеркнут из него по настоянию ряда делегатов съезда. Баллотировался в Думу по 138 Кунгурскому округу (Пермская область) в качестве независимого кандидата, занял второе место (22,4%), уступив представителю блока ОВР С.Н.Чикулаеву.
27 мая 2000 делегация ПРЕС участвовала в учредительном съезде партии "Единство", на котором ПРЕС присоединилась к новой партии власти, а С.М.Шахрай был избран членом Президиума Политсовета партии. В сентябре 2000 года стал заместителем председателя Координационного совета "Единства" в Уральском федеральном округе (председатель КС - Валерий Язев).
22 ноября 2000 года приказом председателя Счетной палаты РФ был назначен заместителем руководителя аппарата Счетной палаты РФ. Стал директором созданного тогда же Научно-исследовательского института Счетной палаты (НИИ СП).
С декабря 2003 года - заместитель председателя Совета - ответственный секретарь Российского союза налогоплательщиков.
С 12 ноября 2004 г. - руководитель аппарата Счетной палаты. В НИИ СП переведен на должность научного руководителя.
Профессор МГИМО МИД РФ. Президент Национальной федерации бадминтона России. Член Президиума Совета по внешней и оборонной политике. Член Центрального совета партии "Единая Россия".
Заслуженный юрист РФ (23 сентября 1995). Действительный государственный советник РФ I класса (12 февраля 1997).
Своими главными увлечениями Шахрай назвал воспитание детей и русскую баню.
Женат, жена Татьяна Юрьевна по образованию философ. Два сына (1988 и 1991 г.р.), в декабре 1994 родилась дочь Мария.
СЦИЛЛА