|
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Владимир Лукин представил очередной доклад, посвящённый соблюдению конституционных прав граждан на проведение публичных мероприятий. Доклад, опубликованный «Российской газетой» в конце прошлой недели, уже направлен депутатам Государственной Думы.
Стоит отметить, что тема нарушений прав граждан в ежегодном докладе Уполномоченного, представленного Президенту Путину в апреле этого года, практически не озвучивалась. Г-н Лукин решил высказаться по этому вопросу отдельно. Кстати, доклад вышел как раз после окончания весеннего политического сезона, ознаменовавшегося нашумевшими разгонами Маршей несогласных.
Итак, весь доклад разделён на три раздела: обзор нормативно-правовой базы регулирования права граждан на проведение собраний и митингов, обзор практики проведения таких мероприятий, а также выводы и рекомендации.
В своём специальном докладе Владимир Лукин пишет, что принятие в 2004 году нового закона, регламентирующего проведение публичных мероприятий, стало «большим шагом вперед в развитии российской демократии», так как он установил уведомительный порядок проведения мероприятий, а также закрепил за организаторами право на распространение информации об акции с момента подачи уведомления. Тем не менее, омбудсмен отмечает, что не всегда закон работает так, как нужно, и порой дело доходит до абсурда. Например, в докладе приводится случай, когда группа жителей города Кирова решила провести пикет против строительства здания на участке между их домами, но городская администрация сочла, что цель данной акции не подпадает под действие закона, «регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые по вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом». По этой причине, провести пикет жители Кирова не смогли.
Отдельно российский омбудсмен остановился на вопросах с местами проведения митингов и собраний. «Большинство публичных мероприятий не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого месте, - говорится в докладе. - Однако такой вид публичного мероприятия, как, например, пикетирование, всегда имеет конкретного адресата своих требований или мнений». Лукин пишет, что место проведения пикетов традиционно является камнем преткновения между организаторами публичных акций и властями - первые почти всегда не соглашаются с предложениями вторых о переносе места проведения пикетирования. При этом Владимир Лукин отмечает, что данный вопрос в российском законодательстве чётко не урегулирован. Также он отмечает весьма спорную практику выделения региональными властями особых мест для проведения пикетов и митингов – это, по мнению главного правозащитника страны, ограничивает конституционное право граждан.
В докладе широко рассматривается т.н. проблема «непосредственно прилегающей территории», то есть территорий, на которых проведение публичных мероприятий запрещается, например, у зданий судов. Так, федеральный закон гласит, что «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства». Однако по информации аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, ни в одном субъекте федерации нет чёткого определения понятия «непосредственно прилегающей территории». Исключением является только Петербург, где, к примеру, запрещается проводить акции на пятидесятиметровой территории вокруг станций метрополитена. Такая ситуация, по мнению Лукина, нарушает принцип правовой определенности, из-за чего организаторы и участники публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть последствия своих действий.
Целый подраздел в докладе посвящён процедуре прекращения публичных мероприятий. Так, в докладе сказано, что «должностные лица по поддержанию правопорядка должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера». Авторы доклада напоминают также, что прекращение мероприятия - это многоэтапная процедура: обоснованное указание о прекращении мероприятия должно быть дано сначала его организаторам, и только затем напрямую его участникам, причём и тем, и другим должно быть дано время для выполнения данного указания. Повышенное внимание к, казалось бы, простой процедуре прекращения мероприятий, судя по всему, вызвано скандальными разгонами оппозиционных шествий весной этого года в Москве и Санкт-Петербурге, когда сотрудники правоохранительных органов, пытаясь пресечь «несанкционированные шествия», попросту избивали организаторов, участников и просто прохожих. Впоследствии, многие из пострадавших жаловались на эти действия в аппарат Уполномоченного по правам человека.
Останавливаясь в докладе на вопросах подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий, г-н Лукин отдельно отмечает практику, принятую, в частности, в Башкортостане, когда орган исполнительной власти может на первом этапе принять решение о регистрации или нерегистрации поданного уведомления, а на втором – о его принятии или признании неподанным. При этом федеральное законодательство таких формулировок не содержит. Кроме этого, в ряде регионов установлены дополнительные требования к подаче заявок на проведение мероприятий. Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области установлена норма сбора подписей, в Волгоградской и Липецкой областях организатор должен представить копию паспорта, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решения о проведении мероприятия и многие другие документы, а в Пермском крае к уведомлению необходимо приложить план-схему расположения всех участников акции. Последнее требование Лукин и вовсе называет абсурдом. Но больше всего требований к подаваемым документам предъявляется всё в том же Башкортостане, где к документам необходимо приложить нотариально заверенные (!) копии учредительных документов партии или общественного объединения. По мнению омбудсмена, все эти перечни прилагаемых документов придуманы с одной лишь целью – «максимально затруднить гражданам России реализацию их конституционного права на мирные собрания».
Одним из самых спорных вопросов при проведении публичных акций, согласно докладу, является процедура «согласования» уведомлений о проведении мероприятий. В законе предусмотрена возможность органу исполнительной власти предложить организаторам изменить место и время проведения мероприятия, но сделать это возможно только «мотивированно» и «обоснованно», что является оценочными понятиями. Из-за произвольного мотивирования и обоснования переноса мест и времени акций, по мнению Уполномоченного, «практика «согласования» формы проведения публичного мероприятия носит не правовой, а сугубо политический характер».
Из доклада также выясняются подробности дела с проведением в прошлом году митинга в память жертв Беслана, который правозащитники хотели провести на Лубянской площади. Тогда собравшихся жёстко разогнала милиция – многие были избиты, а организатор мероприятия, координатор движения «За права человека» Лев Пономарёв «за проведение несанкционированного мероприятия» был задержан на несколько суток. В своём докладе Уполномоченный подробно описывает тот случай, рассказывая, как в России фактически запрещаются массовые акции. Согласно докладу, Лукин до сих пор настаивает на возбуждении уголовного дела в отношении сотрудников префектуры Центрального административного округа (ЦАО) Москвы, запретивших проведение митинга 3 сентября 2006 года. С последней жалобой на действия прокуратуры ЦАО Москвы, отказавшей в возбуждении дела, Уполномоченный по правам человека обратился в июне этого года в суд.
Исходя из такой практики, Уполномоченный вынужден констатировать, что установленный Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомительный порядок проведения мероприятий «имеет безосновательную в правовом отношении тенденцию к превращению в фактически разрешительный». По мнению омбудсмена, последовательное и неизбирательное привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в ходе публичных мероприятий, могло бы стать ключевым средством профилактики злоупотреблений свободой мирных собраний.
В конце своего доклада, посвящённого соблюдению конституционных прав граждан на проведение публичных мероприятий, российский омбудсмен делает ряд выводов и предложений. Так, по его мнению, «практика применения Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" показывает, что при всей своей прогрессивности он, недостаточно технологичен» - нет чётких и исчерпывающих оснований для прекращения мероприятия, а техническая процедура «согласования» зачастую используется для запрета мероприятий. Из предложений авторов доклада можно выделить законодательное закрепление презумпции в пользу проведения мероприятия, то есть порядок, при котором власти будут доказывать обоснованность запрета мероприятия, а не организаторы, а также рассмотрение судами вопросов, связанных с публичными мероприятиями, вне очереди (вплоть до установления пятидневного срока рассмотрения).
В завершении доклада, Владимир Лукин пишет, что в нынешних условиях перед гражданским обществом и государством стоит задача научиться строго и единообразно соблюдать букву и дух действующего Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». «Главное при этом в том, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти, а органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный», - завершает он.
Стоит отметить, что правозащитники часто критикуют нынешнего Уполномоченного по правам человека в РФ Владимира Лукина за недостаточно агрессивную защиту прав граждан, в том числе политических прав, прав на проведение публичных мероприятий. Нынешним докладом Лукин выразил свою серьёзную озабоченность проблемой соблюдения конституционных прав граждан на проведение пикетов, митингов, собраний и шествий. Поможет ли это изменить ситуацию к лучшему, покажет время.
|
