|
Продолжение репортажа. См. День первый.
16 ноября 2005 в 10.00 Конституционный Суд продолжил слушание дела по жалобе на закон N159, отменяющий прямые выборы губернаторов.
Ввиду отсутствия недоогласившей 10 страниц Елены Мизулиной слово получил Юрий Шарандин. Заявители, - сказал он, - будучи юристами и прекрасно понимая, что референдумы по такому вопросу не могут быть проведены, все-таки отправились в избиркомы и суды. Жалко, что их не остановили на этом этапе. (...) Если следовать логике заявителей, вопросы формирования органов государственной власти субъектов Федерации находятся в исключительном ведении субъектов. Значит, в РФ должно быть 88 законов о выборах губернаторов, - продолжил он (видимо, забыв, что такие законы действительно есть). Тогда почему бы не оспорить законность всех предыдущих губернаторских выборов, которые проводились по федеральным законам? Заявители от СПС в жалобе не возражают против самого института наделения полномочиями через ЗС, а сами предлагают гражданам референдум по выборам губернаторов. Вот такой получается плюрализм в отдельно взятой голове. По отношению к конституционным предписаниям и та, и другая модель законна. Умаления права при формировании органов власти не наблюдается. Далее Шарандин воспроизвел цитаты из признанных специалистов по конституционному праву, из которых мы приведем только выдержки:
"Президент РФ является персонификацией РФ" [судья КС Борис Эбзеев, 2000]
"Президент избирается народом, (...) не входит в ситему разделения властей и стоит над всеми ветвями власти" [зав.кафедрой конституционного права МГУ Сурен Авакьян, 1998]
"Глава государства - это глава. (...) Он предотвращает разного рода кризисные ситуации" [бывший председатель Комитета Конституционного надзора СССР Сергей Алексеев, 1995]
Утверждение Гришкевича, что он не делегировал президенту свое избирательное право остается на нём. Президент не нуждается в этом делегировании - он получил полномочия от народа.
Должен ли федеральный законодатель реагировать на требования времени? - спросил Шарандин. И ответил выдержками из постановления КС N1-П от 1 февраля 2005 года по делу Балтийской республиканской партии, которая обжаловала запрет на существование региональных партий, введенный законом "О политических партиях" 2001 года: "... в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистcких, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий (...) могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства сиcтемы государственной власти как основ федеративного устройства России. (...) Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято."
Шарандин заметил, что в Соединенных Штатах президента выбирают выборщики, в ФРГ канцлера - бундестаг, а президента - вообще "достойные люди". Где больше демократии? Губернаторы должны быть избраны населением: есть такая правовая позиция. Но с тех пор законодательство изменилось: введены институты недоверия, роспуска, временного отстранения от должности. То, что было до внесения изменений в закон "Об общих принципах..." было идеальной моделью. Но законодатель вправе выбрать модель, исходя из ч.2 ст.3 Конституции ("Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления."). Не могу прогнозировать, сказал Шарандин, - изменит ли КС правовую позицию, как предусмотрено статьей 73 закона о КС.
ПРИМЕЧАНИЕ: Произнеся это, Шарандин фактически подтвердил, что президентско-парламентская сторона требует от КС дезавуировать свое же постановление N2-П от 18 января 1996 года по уставу Алтайского края. В этом постановлении КС сделал из статей 3 и 32 Конституции вывод, что "высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа", предопределив тем самым прямые выборы всех 89 губернаторов и глав республик на территории России, что и было сделано везде, кроме Дагестана.
Может ли КС отказаться от собственного прежнего решения, которое, как известно, "является окончательным и обжалованию не подлежит"? По мнению Шарандина, высказанному 15 ноября в кулуарах, может. Он, в отличие от автора этих строк, считает, что КС в полном составе может пересмотреть не только решение одной из своих палат, но и решение пленума (т.е полного состава КС). А именно пленумом было принято решение по Алтайскому делу. При этом Шарандин сcылался на ту же статью 73 закона о КС. Вот она:
Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании
В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.
Есть ли в этой статье что-нибудь о пересмотре решений пленума - судите сами.
В заключение Шарандин процитировал еще одного судью КС Гадиса Гаджиева, за что его мягко пожурил председатель.
И тут на трибуне снова появилась Елена Мизулина. Для начала она извинилась за опоздание, а потом сказала, что начнет свое выступление с изложения тезисов вчерашней речи. Но мы, ввиду недостатка места, напишем лишь о том, что она сказала нового.
На части территории России идет война... Война - это нежелание подчиняться закону, непризнание единства власти, отрицание территориальной целостности, угроза демократии. (...) РФ должна иметь в таких случаях полномочия на оперативное смещение руководителей регионов. Способ избрания губернаторов - вопрос политический, а не конституционный, и должен решаться парламентом. Введя в свое время принцип выборности губернаторов, РФ поспешила. Рост протестного голосования - доказательство дискредитации института свободных выборов.
Михаил Кротов начал с того, что суды, отказавшие Надеждину в референдуме, применили статью 18 закона (о порядке наделения губернаторов полномочиями), остальные обжалуемые нормы о полномочиях президента судами не применялись и не должны быть предметом расмотрения в КС. Жалоба граждан не соответствует критериям допустимости - это вторжение в компетенцию федерального законодательства, а КС не вправе подменять законодателя. Кротов считает, что положительное решение по жалобе может подорвать процесс наделения губернаторов полномочиями, который находится в апогее (назначено боолее 40 губернаторов). Поскольку в Конституции предусмотрен порядок избрания только президента и Госдумы, формирование других органов государственной власти должно регулироваться федеральным законодателем. Как указывал КС, принципы формирования региональных органов власти должны основываться на федеральных. Так оно и есть: президент при троекратном неутверждении Думой Председателя Правительства распускает Думу. Доводы Гришкевича по поводу процедуры принятия закона несостоятельны: КС не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу.
Представитель президента не мог не сказать и о решении 1996 года по Алтайскому краю. 1) Решение сформулировано при оценке норм не федерального закона, а устава Алтайского края; 2) правовая позиция КС касалась лишь механизма назначения губернатора законодательным собранием [без участия федерального президента]; поэтому оспоренные нормы не могут быть признаны аналогом отмененных КС норм устава Алтайского края. КС расматривал должность губернатора края как аналог должности Президента РФ, а последующие федеральные законы сделали ее аналогом должности Председателя Правительства. Не может в одном регионе быть парламентская республика, а в другом - президентская.
Заявление Гришкевича, что президент не должен был подписывать такой закон, неубедительно: в поддержку закона высказались многие ученые, юристы, все субъекты Федерации за исключением двух.
В Бразилии губернаторы избираются населением, в ФРГ - региональными законодательными органами, в федеративной Индии - назначаются федеральным президентом по представлению премьер-министра.
Кротов, как ранее Мизулина, сослался на принятие в первом чтении законопроекта о выдвижении кандидата в губернаторы победившей на выборах в ЗС партией. А по закону 159, когда он был проектом, Венецианская комиссия вынесла положительное заключение, в котором говорится, что "в Конституции РФ есть конституционная основа, позволяющая ограничить автономию субъектов Федерации". Основа демократии - выборность законодательных органов власти, - подчеркнул Кротов. А в РФ, за исключением нескольких регионов, сложилась система превращения законодательных собраний в декоративные придатки исполнительной власти. Это - главная беда.
Председательствующий Валерий Зорькин заметил, что длительность сегодняшних выступлений заставляет задуматься об изменении Регламента КС. И предложил заявителям задавать вопросы президентской стороне. Ниже пересказаны самые интересные из них, но, конечно, не дословно.
Надеждин: Мизулиной: Вы сказали, что назначенные губернаторы работают лучше, чем избранные. Цитата: "губернатор месяцами пьянствует". Назначены 42 губернатора, все кроме пяти - прежние. Назовите хотя бы одного губернатора, который после переназначения перестал пить.
Зорькин: Суд снимает этот вопрос при 1 голосе против.
Надеждин: Вы сказали, что правовой статус губернатора изменился с 1996 года. Но правовая позиция по "алтайскому делу" была воспроизведена в постановлении от 9 июля 2002 года по "делу о двух сроках" - к этому времени закон 1999 года "Об общих принципах" уже был принят.
Мизулина: Нужно выбирать не тот кусок, который нравится, а расматривать все в системе. Я не вижу необходимости пересмотра правовой позиции КС. Была другая ситуация, в том числе в 2002 году.
Надеждин: Считаете ли Вы соответствующим принципу разделения властей ситуацию, когда половина членов СФ имеют легитимность 3-го уровня?
Мизулина: Этот вопрос не имеет отношения к сегодняшнему разбирательству.
Надеждин: 6 раз в выступлении Елены Борисовны произносилось слово "война". Назовите те субъекты Федерации, на территории которых идет война.
Мизулина: Этот термин употребил министр обороны С.Б.Иванов. Он сказал, что России объявлена война международным терроризмом. Антитеррористические меры - не разовые, они длящиеся. Вы можете назвать это на юридическом языке "контртеррористическая операция".
Надеждин: Я вынужден задать 89 вопросов. Начну с конца. На территории Ямало-Ненецкого округа идет война?
Зорькин: Я снимаю Ваш вопрос.
Надеждин: Предположим, СПС победил на выборах в Московской области и предложил мою кандидатуру Президенту. Он обязан назначить меня губернатором?
Мизулина: Вы хотите превратить вопросы в обсуждение еще не принятого закона.
Пару раз Б.Надеждин пытался комментировать ответы Мизулиной, но был строго остановлен председательствующим.
Надеждин: Шарандину: Было некоторое злоупотребление правом - инициатива заведомо невозможных референдумов. Но я готов прямо здесь и сейчас отозвать свою жалобу, если Вы обещаете, что в течение недели Вы и 40 сенаторов обратитесь в КС за толкованием Конституции по вопросам, поднимаемым мной. Не считаете ли Вы важным прежде чем принимать закон, противоречащий постановлениям КС 1996 и 2002 года, выяснить его конституционность?
Зорькин: Снимаю вопрос.
Надеждин: Было сказано, что все это сделано во имя единства страны. Я обращаюсь к члену Совета Федерации. Назовите, пожалуйста, субъекты Федерации, в которых риски сепаратизма в 2004 году были больше, чем в 1996.
Шарандин: Слово "сепаратизм" в моем выступлении не звучало ни разу.
Надеждин: Кротову: Назовите, пожалуйста, хотя бы одно государство, которое было бы федеративным, в нем был бы федеральный президент и он имел бы право роспуска региональных парламентов без введения чрезвычайного положения.
Шарандин: Вы сейчас просите меня найти точный аналог Российской Федерации. Такого нет. Самое близкое - наверное, Индия.
Надеждин: В Конституции Индии ни разу не упоминается, что она федеративное государство.
Прохоров: Вопрос к стороне в целом. Я не услышал ответа на вопрос, но задаю его иначе. В каком из тех 14 субъектов РФ, жители которых подали запросы в КС, введено военное или чрезвычайное положение?
Мизулина: Ни в каком. И в моем выступлении вопрос таким образом не ставился. Я привела термин "война" - я его снимаю, чтоб освободить Вас от зацикливания.
Прохоров настойчиво задавал Мизулиной вопрос, считает ли она, что именно в большом государстве, в отличие, например, от Швейцарии, один человек, сидя в центре, должен решать кадровые вопросы. После третьего вопрос на эту тему Зорькин произнес: Судьи говорят, что хотят сместить меня в качестве председательствующего, поскольку ситуация вышла из-под контроля.
Прохоров: Я лишился права на выборы мэра Москвы, Надеждин - губернатора Московской области. Какие именно опасности и какие конституционно значимые цели к этому привели?
Мизулина: Идеальным был бы вариант, когда сам субъект Федерации выбирает систему... Для Москвы и Московской области выборы - подходящая система. Но выборы президента в Карачаево-Черкесии, выборы в Дагестане - к чему они приводили? Мы выбираем одну модель для всех и соблюдаем Конституцию.
Судья Гаджиев спросил Шарандина, предусматривает ли новая система сменяемость губернаторов, т.е. ограничение на число сроков правления - исходя из решения 2002 года по делу "о двух сроках", когда КС провозгласил сменяемость одним из общеобязательных конституционных принципов, исходя из аналогии с двумя сроками Президента. Шарандин ответил, что нормы о двух сроках в новой версии закона нет, но принцип сменяемости будет соблюдаться, никто ведь не мешает президенту после двух сроков назначить успешного губернатора в другую область.
Вопросы закончились аккурат к 14 часам. Представители Генпрокуратуры, министерств и ЦИКа слова не попросили. Председательствующий объявил часовой обеденный перерыв, после которого слово получат специалисты.
Из привлеченных заявителями специалистов выступили только Сергей Алексеевич (не путать с Александровичем из "Единой России") Попов - адвокат, депутат Госдумы, зампред партии Яблоко, и Владимир Николаевич (не путать с Ивановичем из Центризбиркома) Лысенко - лидер Республиканской партии России, бывший депутат Госдумы. К сожалению, Ваш корреспондент в это время отсутствовал. Ниже приводится аргументация Сергея Попова в его собственном последующем пересказе:
1. Разграничение полномочий между центром и субъектами Федерации определяется статьей 11 Конституции: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий." - а вовсе не федеральными законами, что естественно, поскольку Россия - федеративное государство. С другой стороны, Елена Борисовна говорила, что Президенту не хватало полномочий - ему их дали федеральным законом.
2. Закон изменяет установленную Конституцией систему сдержек и противовесов. Елена Борисовна говорила, как плохо, когда избирают плохого губернатора и как трудно такую ошибку исправить. А если изберут плохого Президента?
Конституция предусматривает, что в случае совершения уголовного преступления Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации. А половина СФ назначена людьми, избранными по представлению Президента, это снижает их независимость.
3. Обязанности Президента установлены Конституцией, исходя из того, что Президент - живой человек, и если умножать эти обязанности - он будет неспособен их выполнять. (К слову, уже не успевает - судейские должности пустуют по 2 года, квалификационные коллегии в регионах не сформированы...).
Я заместитель председателя партии. Может быть, когда-нибудь стану председателем, а потом - Президентом. Неужели я назначу губернатором уважаемого заявителя из Тюмени? Конечно нет, я его не знаю. Я назначу кого-нибудь из своих, питерских.
4. Федеральный конституционный закон о КС пошел навстречу гражданам и установил, что жалоба допустима не если "права гражданина нарушены", а если "закон затрагивает конституционные права и свободы граждан". В данном случае права несомненно затронуты: граждане имели право избирать губернаторов, а теперь не имеют.
Суть речи Владимира Лысенко будет пересказана в более поздней - газетной версии этого репортажа по получении от него тезисов выступления. Читайте газету "Панорама".
За этим последовали заключительные речи.
Владимир Гришкевич, по словам очевидцев выступил кратко и внятно, подтвердив свои требования, обозначенные в жалобе.
Вадим Прохоров напомнил о Федеративном договоре 1992 года.
Елена Мизулина обратила внимание на то, что избирательное право, о нарушении которого столько говорили заявители, закреплено не Конституцией, а федеральным законом. Президент поставил задачу: Россия должна сделать рывок (...) в индустриализации, чтобы люди жили богато. В 1996 году этого не было. Северный Кавказ, Беслан - достаточно только этих терактов, чтобы проявила солидарность вся страна. Ссылки на Федеративный договор Мизулина парировала утверждением. что сегодня ориентироваться надо на законы 1998 (о разграничении полномочий) и 1999 (об общих принципах) годов. Россия в последние 10 лет находится в поисках выхода из конфликтов и отказывать ей в этой возможности нельзя.
Юрий Шарандин сказал, что с учетом правовых позиций, выявленных КС за последние годы, когда стало понятно, что такое государство (республика), суверенитет, гражданство, говорить что Договоры о разграничении полномочий имеют какую-то валидность, несерьезно. Мы полностью на стороне тех юристов, которые отвергают возможность договорной федерации. Несколько раз уважаемая сторона говорила, что существует инструмент - чрезвычайное положение. Но ЧП - это крайняя мера, при которой прекращаются полномочия органов власти. Нельзя лечить головную боль гильотиной.
Михаил Кротов поддержал двух предыдущих ораторов и отметил, что уже в 79 регионах уставы и конституции приведены в соответствие с законом 159.
Председательствующий Валерий Зорькин спросил судей: Надо ли нам исследовать какие-либо обстоятельства или новые доказательства? Не получив ответа, он объявил, что слушание дела завершено. Решение будет принято в закрытом совещании, о времени его оглашения участники процесса будут извещены. На часах было примерно половина пятого.
О решении Конституционного Суда по делу о назначении губернаторов scilla.ru напишет через 3-4 недели, когда оно будет объявлено.
Григорий Белонучкин
|
