Во вторник 3 июля в Минэкономразвитии состоялось совместное заседание Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия (ОРВ) при министерстве и экспертов системы Открытого правительства.

Вёл заседание новый министр экономического развития, в прошлом – директор департамента экономики и финансов аппарата правительства Андрей Белоусов; присутствовал и министр без портфеля, председатель комиссии по координации деятельности Открытого правительства Михаил Абызов.

Процедура ОРВ, за проведение которой отвечает специальный департамент МЭР, используется для экспертизы правовых актов правительства, министерств и ведомств на предмет вредных последствий для предпринимателей и потребителей. Главная цель ОРВ, как написано на сайте МЭР – установить, «существует ли причинно-следственная связь между введением регулирования и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предлагается».

Сейчас ОРВ подвергаются проекты актов, относящихся к сфере госконтроля, обязательных требований к продукции, оценке соответствия и безопасности производственных процессов. Минэкономразвитие при поддержке бизнес-сообщества и потребительских организаций предлагает расширить сферу применения ОРВ и сместить эту процедуру на более ранние стадии подготовки проектов документов.

С основным докладом на заседании совета выступил директор департамента ОРВ Вадим Живулин. Он предложил начать расширение предмета ОРВ с актов в сфере налогового контроля (включая их обжалование) и таможенного дела. Другая идея – смещение ОРВ на раннюю стадию. Ведомство-регулятор в качестве первого шага должно будет информировать заинтересованные стороны о том, что намеревается разработать тот или иной акт. На следующей стадии регулятор должен самостоятельно подготовить ОРВ, в котором обязательно должно содержаться обоснование необходимости принятия этой бумаги.

Министерство, сказал Живулин, собирается выпустить типовую форму отчёта по ОРВ и типовое заключение, а с 1 октября начать тестировать свои идеи на сайте regulation.gov.ru, именуемом «Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения».

Заместитель министра экономразвития Олег Фомичёв рассказал про обсуждение идеи ввести ОРВ для думских законопроектов второго чтения. Мысль эта возникла в связи с тем, что законопроекты имеют обыкновение между первым и вторым чтением изменяться до неузнаваемости (от себя добавим: к примеру, в законопроекте «О национальной платёжной системе» ко второму чтению не осталось ни одной фразы из изначального текста законопроекта, поскольку из описания операций по пластиковым картам он превратился в документ о терминалах моментальной оплаты).

Как рассказал Фомичёв, в результате консультаций с экспертами к единому мнению прийти не удалось, поэтому решили начать с малого и проводить ОРВ правительственных поправок ко второму чтению. По мнению Фомичёва, движение правительства в сторону «рецензирования» того, что делается в Госдуме (а именно этого хотело бы бизнес-сообщество) «представляет собой скользкую тему». По мнению МЭР, было бы неправильно ограничивать депутатов-законотворцев. Ведь если правительство будет подвергать ОРВ депутатские поправки, то, считают в министерстве, получается, что оно будет «рецензировать» деятельность законодательных органов, что ставит под сомнение принцип разделения властей. Вероятно, всё, что можно сделать в этом направлении в ближайшее время – это создать совместно с Госдумой рабочую группу для дальнейшего обсуждения порядка обсуждения.

Министр экономического развития констатировал, что сейчас МЭР пишет заключения об ОРВ, которые никого ни к чему не обязывают. Если же перенести эту процедуру на более ранние стадии и заставить ведомства предоставлять отчёты, то возникнет реальный барьер для избыточного регулирования, так как аппарат правительства будет возвращать разработчикам проекты актов, подготовленные без соблюдения процедуры ОРВ. Конечно, сказал Белоусов, тут возможны разнообразные сложности. Например, трудно представить себе, что ведомство даст отрицательную ОРВ на собственный законопроект. Не исключено также, что при такой системе акты будут «дорабатываться до посинения», и возникнет ступор.

Непонятно также, что будет происходить в случаях, когда ведомство получает поручение вице-премьера, где установлен срок внесения документа. Изложив всё это, Белоусов радостно сказал: «Мы должны попробовать».

Понятно, сказал Белоусов, что если внести эти предложения об ОРВ обычным путём, через согласование с заинтересованными ведомствами, то ни одно ведомство это не согласует. Поэтому новый порядок ОРВ будет выносить первый вице-премьер Шувалов или премьер-министр – и он будет приниматься постановлением правительства.

Министр признался, что ему непонятно, как можно закрыть быру со зловредными поправками ко второму чтению. Конечно, можно проводить правительственные поправки через ОРВ, но эта процедура не распространяется на поправки, которые правительство делает через депутатов. Как объяснил старожил аппарата правительства Белоусов, законопроекты второго чтения (депутатские) в правительство вообще не попадают, и правительство иногда про них просто не знает. Правда, оговорился он, существует институт представителя правительства на пленарном заседании (имеется в виду полпред правительства в Госдуме Андрей Логинов), у которого всегда есть теоретическая возможность снять законопроект с рассмотрения. Он ещё раз повторил, что реальной считает только одну опцию – ОРВ правительственных поправок, а депутатские законы претерпевают ко второму чтению такие изменения, что тратить время на ОРВ в первом чтении – пустой труд.

Сергей Борисов (ОПОРА России), убегавший в соседний зал на заседание по коррупции, высказался кратко. Он призвал депутатов, которых представляли Евгений Фёдоров (ныне работающий в бюджетном комиете рядовым членом) и Ильдар Габдрахманов (председатель комитета по регламенту Думы) ввести обсуждение законопроектов на площадке Госдумы с участием отраслевых ассоциаций и бизнес-сообщества (последний термин подразумевает большую четвёрку – ОПОРА, Деловая Россия, РСПП и ТПП). «Мы органично и деликатно впишемся в этот процесс», – пообещал Борисов.

Александр Шохин (РСПП) помечтал о том времени, когда будут проводить ОРВ по ставкам налогов, и предложил всё-таки обсудить и другие варианты воздействия на проекты второго чтения. Белоусов продемонстрировал, что считает такое обсуждение бесперспективным, заметив, что правительство практически никогда не готовит поправок к депутатским законам. Шохин возразил, что никто не мешает правительству подготовить отзыв на любой законопроект на любой стадии. «Они не направляются в правительство», – парировал Белоусов. «Все законопроекты известны, – сказал Шохин, – и на сайте они висят. Никто не мешает правительству формировать заключения в инициативном порядке – существует же институт заключений ГПУ (государственно-правовое управление администрации президента).

Разгорячившись, Шохин вспомнил былые времена, когда в качестве вице-преьмера правительства он руководил Объединённой комиссией правительства по законодательной деятельности. Туда, напомнил он, входили и представители Государственной Думы, и представители судов. И, несмотря на то, что 90-е принято считать временем хаоса, таких безобразий, как сейчас, не было. В качестве вопиющего примера Шохин привёл так называемый «второй антимонопольный пакет», который ко второму чтению превратился в четвёртый пакет в результате «внесения поправок под столом».

Несколько успокоившись, президент РСПП предложил обсудить несколько законопроектов второго чтения: Гражданский кодекс, закон о Федеральной контрактной системе и закон о заёмном труде и посмотреть, что из этого выйдет.

В ответ на пылкую речь Шохина Белоусов сказал, что по его мнению, основная задача правительства – «самому не вредить» (а не хватать за руки депутатов-вредителей). Он сказал, что РСПП точно так же как и правительство в состоянии писать Нарышкину (спикеру Думы) инициативные письма – с тем же результатом. Шохин довольно язвительно заметил, что у правительства, в отличие от РСПП, есть партнёрская фракция в Думе и официальный представитель (он забыл добавить, что премьер-министр – лидер партии, фракция которой представляет собой думское большинство). Белоусов подвёл черту под диалогом репликой: «Слава Богу, что на договор о ВТО не требуется ОРВ».

Делегаты от Думы выступили с разъяснениями. Евгений Фёдоров выразил мнение, что рабочая группа, о которой просят предприниматели, вполне может существовать как часть системы экспертных советов при Думе. Ильдар Габдрахманов напомнил, что очень часто правительство само просит побыстрее принять тот или иной законопроект. Теоретически информацию по законопроектам второго чтения должны размещать за две недели до пленарного заседания, но в реальной жизни этот срок значительно короче. В крайнем случае, сказал Габдрахманов, необходимые поправки можно внести и с голоса: регламент Думы очень гибкий. Единственное исключение: если закон совместного ведения, то между первый и вторым чтениями должно быть как минимум 30 дней. Это ограничение палата не может обойти, заверил председатель комитета по Регламенту (мы уже писали, что буквально в тот же день в Конституционном Суде по делу ВТО обороняющаяся сторона представителей президента,. Правительства и Думы заявила, что Дума сплошь и рядом не соблюдает правил о согласовании с регионами и нечего требовать их соблюдения в этот раз).

«Не нужно строить иллюзий, что мы взяли и чего-то там приняли», – сказал Габдрахманов и разъяснил «простую технологию» прохождения законопроектов. Государственная Дума, правительственные структуры и президентские структуры работают в тесном партнёрстве: в субботу законопроекты обсуждаются на совещании правительства, в понедельник утром проходит трёхстороннее совещание, а вечером вопросы обсуждаются в администрации президента. Координатором по законотворческой деятельности, сказал Габдрахманов, является Андрей Юрьевич Воробьёв (вице-спикер и руководитель фракции ЕР).

Вслед за думцами слово взял Владимир Гусев, член Совета Федерации, который обратил внимание присутствующих на то, что про Совет Федерации опять забыли, и никто про него даже и не вспомнил. Министр без портфеля Михаил Абызов всячески приветствовал расширение ОРВ и предложил в связи с этим расширить полномочия и численность Минэкономразвития. Представители Минэкономразвития были не против.